城管执法难是我国现阶段各种社会问题和矛盾在城市发展和管理领域的反映与呈现。改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化发展。城镇化使数以亿计的农民进城转化为市民，促进了消费，推动了经济发展。
但如此多的农民以如此快的速度进城，加上城市中还有许多老市民，而城市的就业岗位有限，许多人就自谋生计，如开小饭店、小商店，或者在路边摆 摊、在居民楼前烧烤、在地铁上卖唱。这种情况给城市秩序、治安和交通等带来挑战，城市特别是大中城市的政府不得不组织专门的城管执法队伍加强城市管理，维 护城市秩序。那些自谋生计的人经营不一定都遵守规则、秩序，他们中的一些人往往还不服从管理，甚至抵制和抗拒执法。而城管执法者为了维护城市秩序，对不服 从管理甚至抵制、抗拒执法者也可能强行执法，一些地方甚至出现暴力执法、野蛮执法现象。这就导致城管执法难成为一个现实问题，影响了政府和人民群众的关 系，影响法治政府建设目标的实现。
如何破解城管执法难？总结我国国家治理、社会治理的理论与实践，并借鉴国外城市管理经验，破解城管执法难的关键在于以善治为目标，转变执法方 式。传统的城管执法以“管”为本，注重追求维护管理秩序；在善治目标下应更加注重人的权利、福祉，实行多元参与协商，创造共同管理、共同生活的良好城市环 境。
在管理目标上强调以人为本，注重增进管理相对人的权利、福祉。由于传统管理模式过分注重追求秩序而忽视管理相对人的感受，对管理相对人权益的保 护不够，管理相对人往往不予配合，从而欲求秩序而不得，而导致管理目标难以实现。改变这种状况，需要既维护管理相对人权利、福祉，又维护社会公共利益，要 为实现这样的双赢目标而追求秩序。执法者应设身处地为管理相对人着想，解决他们的实际困难，这样管理相对人自然会对执法予以配合，城市管理的目标也就更容 易实现。
在管理主体上强调公众参与，推进多元主体共治。城市治理主体应是多元的，不能是政府及相关部门单打独斗，而要组织和动员广大社会力量，如行业协 会、社会团体、基层自治组织、社区组织、志愿者组织以及管理相对人的组织等。创建良好治理环境，要找到最佳治理方案，最大限度调动管理相对人的积极性，以 消除执法阻力。城管执法要履行治理责任，兼顾个人利益与公共利益，避免社会矛盾激化，防止发生群体性事件。
在管理方式上强调协商，选择既能达到管理目标，又对管理相对人权益损害最小的解决方案。城市管理执法应贯彻行政法的两项基本原则：一是正当法律 程序原则；二是比例原则。正当法律程序原则要求行政主体对管理相对人做出行政行为时，应遵守相应法律程序，在能够与管理相对人协商的领域，共同探讨行为方 案，甚至由双方签订合同、协议，确定双方各自的权利、义务。这与传统的行政管理命令—服从原则比较，具有更多柔性，能够更多地体现和尊重管理相对人的尊 严，从而使执法可以更顺利。比例原则要求行政主体实施行政行为，应当进行必要性、适当性和比例性分析，探讨拟作出的行为对于实现相应行政目标是不是必需 的，有没有可替代的对管理相对人权益损害更小的方案。要尽可能找出能兼顾和平衡公益与私益、不同社会群体与不同社会阶层利益、近期利益与长远利益的较优方 案，在此基础上，进一步进行成本效益分析，尽量寻求成本较低而效益较高的方案。
在管理手段上强调规则，厘清双方权利义务。法治在很大程度上是规则之治。无论执法主体、执法实施人员，还是管理相对人，都必须通过规则明确其行 为边界。就执法主体来说，必须通过法律、法规明确其职权、职责并公示其权力清单、责任清单，法定职责必须为，法无授权不可为。就执法实施人员来说，必须通 过法律法规明确其执法资格、条件、权利、义务，使之既敢于执法，又不恣意滥权。就管理相对人来说，必须通过法律法规明确其行为的负面清单，凡是其不能实施 的行为、不能进入的领域，均以法律法规或规章明令禁止，使之既敢于创业创新，又不侵害国家利益、公共利益和他人合法权益。
（作者为北京大学宪法与行政法研究中心主任）
