全国政协民族和宗教委员会副主任、国务院参事
全国政协民族和宗教委员会副主任、国务院参事杜鹰，是“中国农村改革之父”杜润生的“门生”。
作为“三农”问题专家，每年全国两会，杜鹰关注的焦点都离不开“三农”。
3月4日，李克强到铁道大厦参与经济、农业界别的联组讨论时，他当面就此提出建议。
谈改革背景
政策价高于市价、收购市场一片冷清
北青报：去年粮食价格形成机制和收储制度改革很受中央高层关注。有媒体用“刻不容缓”来形容，您怎么看这项改革？
杜鹰：2004年，国务院发出《关于深化粮食流通体制改革的意见》，取消保护价收购，放开市场，必要时实行最低收购价和临时收储政策，初衷是为了给农民托底。从实际执行情况看，有成效，但也有问题。从成效看，调动了农民种粮的积极性，为同期国民经济的平稳较快发展打下坚实基础。
问题是，政策性收储价格提得太快、太频繁，特别是2008年以后每年都往上提，而且补贴的品种范围也在不断扩大，形成了所谓的“政策市”，也就是说，政策价跑到市价上面去了。在这种情况下，加工企业、饲料企业、用粮企业等收购主体都没有入市的积极性，高价收了卖不出去，低价收又收不到，所以收购市场一片冷清，只有靠国家收。
更严峻的问题是，把国内粮价提上去了，而同期国际市场粮价是往下走的，导致进口冲击压力不断加大。为什么会大量进口？加入WTO后我们对粮食进口实行配额管理，配额内低关税，配额外高关税，当国内价格高于配额内完税价格时，配额内的粮食进口就会大量增加。于是，就出现了所谓的“三增”怪象：产量增、库存增、进口量增，说明这套定价机制和收储机制是不可持续的。
北青报：国家为何要不断提高粮食收购价格？
杜鹰：因为这个时期农民的种粮成本上升较快，一块是物质费用，比如种子、化肥、机械；再一块是人工费用，就是劳动力价格，这两块长得太快，顶着收购价格往上走。
谈分品种施策
光有补贴不够，必须要有托底机制
北青报：那么怎么改革呢？
杜鹰：改革的基本思路是“市场定价，价补分离”、“分品种施策，渐进式推进”。“市场定价”就是恢复市场机制的作用，让价格真正发挥调节供求的作用；“价补分离”就是把隐含在价格里的补贴分离出来，改为生产者直接补贴，以弥补生产成本上升带来的损失，保护农民生产的积极性。
北青报：分品种施策具体怎么做，改革的成效如何？
杜鹰：新疆棉花试点搞的是目标价格改革，总的来看是成功的，取消临时收储价，收购价回归市场，国内外价差大幅缩小，包括纺织服装产业在内的整个产业链扭亏为盈。
现在三年试点结束了，下一步怎么办？有同志建议说，把目标补贴改为定额补贴，我是不同意的。因为目标价格是反周期补贴。比如说，新疆棉花目标价格是18000元一吨，而市场价格是12000元一吨，中间差6000元由国家补贴。也就是说，当棉花市场价格低的时候，补贴额就大，棉花价格高的时候，补贴额就少，这叫反周期补贴。如果改成定额补贴，就弄反了，反而变成价高时多补，价低时少补了。据我所知，多数同志是同意继续采取目标价格补贴办法的，当然具体办法也要完善。
东北玉米的价格和收储制度改革跟棉花和大豆改革不一样，2016年取消临时收储价格后，直接采取市场定价、价补分离的办法。改革的效果十分明显，超出预期。市价回落，进口量大大减少，各类主体入市积极，把整个产业链都带动起来了。
当然啦，农民有痛苦，甚至有怨言。因为价格最高的时候，东北的玉米是1.12元一斤，现在掉到0.75元一斤，你说差多少？这里的差价损失，虽然国家拿了一大笔钱实施生产者直接补贴，但是不可能全部补上。这对农民来说，是一个痛苦的调整过程，但是老靠政府定价机制支撑，农业没有前景。现在非常好的现象，是农民已经跟着市场走了。
小麦和稻谷的改革又和以上品种不一样，仍然要保留最低收购价的政策框架，但是要调整定价机制，使它变得更有弹性，不能只升不降，该降的时候也要降。
北青报：那就是说，稻谷、小麦还是保留最低收购价？小麦和稻谷的价格改革方案出了吗？
杜鹰：是的，因为不同品种的情况不一样，重要性程度不一样。稻谷和小麦是口粮品种，我们讲保证国家粮食安全，核心是确保口粮安全，而口粮指的就是小麦和稻谷。小麦和稻谷生产的直接效益低、社会效益大，而且可替代性差，生产又非常分散。要调动农民种植小麦和稻谷的积极性，我认为光有补贴是不够的，必须要有托底机制，否则不足以调动农民种植的积极性。所以，分品种施策很重要，不能眉毛胡子一把抓。渐进式推进就是要通过试点再推广，而且不能把不同品种改革都集中在一个时点上，要错峰推进。据我所知，国家发改委和有关部门正在研究小麦和稻谷的价格改革方案。
谈库存消化及供给侧改革
要加大饲料转化和深加工的力度
北青报：库存怎么消化，特别是陈化粮怎么处理？
杜鹰：玉米、小麦、稻谷三种粮食整个库存相当于一年的产量，这肯定是不合理的，合理库存远远要不了这么多。
尤其是东北玉米的库存量很大，要抓紧消化。好在玉米的产业链比较长，要加大饲料转化和深加工的力度。尽管出库要给一些补贴，但我认为早出比晚出好。反过来想，如果不出库，天天堆在库里，总的看补贴更大。玉米加工转化还要广开门路和渠道。
我是主张多搞点燃料乙醇。因为库存量太大，完全靠正常的饲料转化和淀粉加工消化库存的时间拖得太长。搞燃料乙醇，第一，技术上已经过关；第二，三吨玉米转化成一吨乙醇，在国际油价50多美元一桶的情况下，企业加工基本上可以不赔钱，而且可以大量使用陈化粮；第三，目前东北地区所有的车用柴油、车用汽油都必须加10%的乙醇，将来所有治理雾霾重点地区都可以这样做，这样汽车尾气的PM2.5排放量可以减少15%到20%。库存消耗完了怎么办？目前，纤维素乙醇转化技术已经具备产业化条件，将来做燃料乙醇还可以用秸秆。
北青报：您怎么看农产品价格改革跟推进农业供给侧结构性改革的关系？
杜鹰：习近平总书记2016年就指出，新形势下，农业主要矛盾已经由总量矛盾转为结构性矛盾，主要表现为阶段性供大于求和供给不足并存，推进农业供给侧结构性改革、提高农业综合效益和竞争力，是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方面。这个分析和判断一语中的。
我们现在面临的问题是玉米、小麦、稻谷多了，供大于求，同时大豆短缺，大量从美洲进口，而且农产品的品质不能满足市场的需要。要解决这些矛盾就要推进农业供给侧结构性改革，完善价格形成机制，这样才能有效引导农民按照市场需求来进行生产，所以农产品的价改是非常重要的一个改革。
理顺农产品价格机制的改革已经有3年了，现在是第4个年头，我估计，再有两三年大的槛儿就可以迈过去了。
