《预案》出台的现实背景
我做了一个有趣的对比。2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，即著名的43号文，共4226个字。这次发的《地方政府性债务风险应急处置预案》多少字呢，我数了数，共10213个字。仅仅从字数上看，也说明“地方债仍是心腹之患”。
一般认为，43号文是我国对地方债加强管理的开始。3年以来，这方面的管理举措主要如下：一是将各类地方债务纳入预算管理，二是实施债务限额/余额管理，三是置换存量债务，五是切割各类融资平台，六是大力推广PPP。现在看来，这些多管齐下的措施还是没能完全扼制住地方政府的债务冲动。
有消息说，2015年以来，地方政府债务仍然在增长之中。2015年中央和地方债务余额总量大概是26.2万亿元，其中地方政府16万亿元，总体可控。但全国人大常务会审议国务院关于规范地方政府债务管理工作情况的报告显示，有100多个市本级、400多个县级的债务率超过100%。另外，贵州、辽宁的债务率分别达到120.2%、197.47%，云南、内蒙古的债务率分别达到111.23%、104.7%，都高过了人大常委会划定的债务率不超过100%的红线。前一阵，有报道说财政部开始摸底2014年以来全国地方政府融资平台公司、国有企业、事业单位等债务余额情况，并要求各省10月24日之前上报数据。这些，大约都是这次出台应急预案的现实背景。
地方政府的借债之路
在实施了限额管理、切割了融资平台、纳入预算管理的严格控制下，2014年之后的地方政府，是如何找出新的借债路子呢？从前期的一些公开报道，似乎可看出端倪。比如，财政部多次表示强烈反对的“明股实债”、不准在PPP项目中搞固定回报等等，还有前期轰动一时的某省撤回承诺函的事……这都说明，2014年以后，一些地方政府主要是借PPP之道，继续扩张地方债务。
借PPP之道负债，一是具有隐敝性，因为不直接体现在当期地方政府的债务清单上；二是具有长期性，因为PPP项目的时间通常很长，一般在30年左右，由此所设定的政府财政支出也将是长期的。假设一个地方搞了很多PPP项目，而每一个项目都意味着一份财政的未来支出，那么可以想象，到未来某一个时候，该地方政府的财政会被这些PPP吃掉很大一部分。我曾经指出，这相当于财政部部门最为不喜的刚性支出的增加，可能并不是一个好事。
对此，地方政府特别是财政部门的人不可能不清楚。麻烦的是，他们根本无力阻挡。因为以当下之情形，发展仍然是硬道理，特别是在经济下行，民间投资不振，出口长期低迷，政府仍然是拉动经济增长的短期止痛药。而且一些地方领导通常是这样的：只要当地经济能发展起来，现在借的债再多，也不怕以后还不上。不过这又再次应了“集体合成的谬误”，个体看似理性的选择，合成整体，则可能是灾难。
所以《预案》说得清楚，一是将地方政府性债务风险划分为4个等级，实行分级响应和应急处置；二是必要时实施财政重整计划；三是中央不救助；四是要启动行政问责机制。总之，就是地方政府自己借的债自己负责还，还不起，要么减支，要么下项目，要么变卖资产，与此同时，相关责任人还要问责。这算是断了地方政府的后路。
不过还有一个关键性问题没解决，那就是“既要马儿跑，又不给马儿吃草”。经济下行，地方政府有保增长的压力；财力事权不对等，地方政府事多钱少；经济上不去，公共支出又下不来……想想都头疼。
（作者为国家行政学院经济学部教授、博士生导师）
