2016年刚刚开年，财政部就对地方债务出了一套组合拳。
1月11日，财政部出台《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（下称《意见》），将地方政府债务的限额分为一般债务限额和专项债务限额。随后不久，继2015年实施三批共计3.2万亿债务置换后，2016年的地方债务置换工作也已启动。
经济观察报了解到，目前，财政部已将2016年的地方债务置换额度下发地方财政部门。对于此次置换的总体情况，财税部门相关人士表示，由于 2016年将继续实施积极的财政政策并加大力度，赤字规模有望扩大，2016年的赤字到3%的可能性非常大；与此同时，不被列入赤字的地方专项债务将会增 加，2016新增的债务限额总数还需经全国人大的批准，具体结果需要等待今年3月召开的全国“两会”揭晓。
1月13日，财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚告诉经济观察报，地方债务置换进行“一年一授权”，财政部只进行总额管理，不再实施类似2015年的分批置换。至于置换进度，则由地方政府按照债务到期和刚性兑付的情况，来酌情实施。
2015年的财政预算报告显示，中国赤字规模为1.62万亿，包括中央赤字规模1.12万亿和地方的5000亿元，赤字率约为2.3%。
赵全厚说，赤字率的高低决定了财政的总量空间，也体现了财政政策是否更积极。虽然赤字率3%的警戒线并不是金科玉律，但却是各国的一个心理线，“一个国家的赤字率太高，会影响国家的主权信用，所以也会尽可能把控赤字规模”。
上述财税部门相关人士对经济观察报说，财政部部长楼继伟对于地方债务中变相举债的问题十分担忧。该人士引述楼继伟在2015年年初的一次内部讲 话称，财政部担心PPP异化为举债新通道，有些地方因受债务管理政策约束，转而通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式，在PPP模式中进行变相融资，增 加了风险概率。
人大的担忧
财政部上述《意见》的主要内容是，合理确定地方政府债务总限额，对地方政府债务余额实行限额管理。
年度地方政府债务限额，分为一般债务限额和专项债务限额，具体计算方法是上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额，或减去当年调减债务限额。地方政府债务的总限额，则由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定，并报全国人民代表大会批准。
全国人大常委会预算工作委员会（下称“预工委”）人士认为，目前为控制债务规模过快增长，国家决定对地方政府债务余额实行限额管理，但对如何确 定限额仅有原则性表述，如何科学界定地方政府债务限额，将债务规模控制在合理水平，与经济社会发展水平相适应，还需要深入研究提出明确意见。
2015年底，全国人大常委会专题调研组提供的调研报告显示，2014年末全国地方政府债务余额为15.4万亿元，主要来自市、县级地方政府， 举借主体主要是融资平台、政府部门和机构、事业单位及国有企业，其中银行贷款约占51%，地方政府债券约占8%。报告称，据财政部门测算，到2015年 末，地方政府债务余额限额16万亿元，债务率预计约为86%，低于100%的风险警戒线，债务风险总体可控。
尽管如此，上述预工委人士仍认为，地方政府的存量债务规模较大，增长较快。比如，2014年末地方政府债务余额比2013年6月底净增4.5万 亿元，增幅达到41%，这个数字是2014年地方一般公共预算收入的1.2倍，约为2014年地方一般公共预算支出、政府性基金预算支出和国有资本经营预 算支出决算汇总数的86.3%。
该预工委人士说，从美国的次贷危机到欧洲主权债务危机都说明，个别地区、个别领域债务风险控制如果不当的话，就有可能引发系统性的风险。财政部 统计，中国个别省份债务率已经超过100%，还有100多个市本级、400多个县级债务率超过100%。“我们在调研中了解到，现在有很多变相举债、违规 担保等等一些错误的做法没有得到有效纠正，或者还在继续发生，这些都说明问题还是不小的，应当引起足够的重视。”上述预工委人士举例说，东部某省前些年每 年土地出让金的数大致在2000亿左右，现在是七八百亿，下降了三分之二，这样就存在了还债的风险问题。
债务置换继续
在化解存量债务和稳定经济增长的双重压力下，地方政府对新增债务的需求仍然较大。
全国人大常委会在调研中发现，不少地方政府官员希望中央对地方举债能够理解和支持，在加强债务管理的同时，也应考虑地方经济发展需要，在今后的新增债务限额分配上给予适当倾斜。
他们的理由是，在当前经济下行压力较大的情况下，不允许地方政府举债投资，经济可能下滑过快而引发各方面问题，特别是中西部地区要加快发展，融资需求仍然较大，包括在建项目在内都需要持续投入建设资金。
因此，在他们看来，进一步的债务置换是必须的。
经济观察报了解到，目前2016年全年的地方债务置换额度已经下发，财政部负责规模管理，地方财政部门在规模内根据实际情况进行置换。总体置换额度是在2015年10月底上报财政部，12月底批准下来的。
1月14日，一位地方债务管理办公室人士对经济观察报说，2016年债务置换的上限，基本上是各个地方自己向财政部报，财政部则根据各地报的规模需求来确定置换额度，只要在合理需求之内都会满足。
“2016年置换债券不仅是针对2016年到期债务，还有2017年、2018年提前偿还的债务。地方政府将原本要到一两年后才偿还的高息债务，提前在2016年偿还，实际上就是转化为时间长、低利息的置换债务。”上述债务管理办公室人士说。
2015年进行了3.2万亿地方债务的置换，远超审计署当初审计的数据。财政部认为，这实现了对当年到期债务的全覆盖，将被置换的存量债务成本从平均约10%降到3.5%左右，预计将每年节省利息2000亿元。
而全国人大预工委则认为，国务院计划将15.4万亿元的存量债务在未来三年内置换，规模大、时间紧，如果处理不当，会对债券市场、利率水平造成 冲击，带来市场行为扭曲。此外，置换债券的持有人过度集中在银行系统，与过去融资平台负债主要是银行贷款所带来的风险本质上并无区别。
为此，在上述《意见》中，财政部提出，地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借部分，通过三年左右的过渡期，由省级财政部门在限额 内安排发行地方政府债券置换。为避免地方竞相发债对市场产生冲击，财政部根据债务到期、债务风险等情况予以组织协调，并继续会同人民银行、银监会等有关部 门做好定向承销发行置换债券等工作。
一位财税部门人士说，2016年财政部门为妥善处理存量债务，肯定会加大置换债券的额度，并会严格将置换债券资金用于偿还符合条件的政府债务；同时，还会完善地方政府债券发行机制和市场定价机制，争取不再出现地方债券利率低于国债的事件。
