国家级新区走向何方？
随着天府新区获批，国家级新区数量激增至11个。
今年1月份西咸新区、贵安新区同日批复，一日两新区的节奏下，有人断言国家级新区开始进入“批发”时代，果真如此？
自从上海自贸区开始试点，地方对于自贸区的角逐热情空前高涨，相对而言国家级新区有些黯然失色。尤其是在自贸区模式向全国推广的背景下，虽然没有人说二者不可兼得，但要国家级新区还是自贸区，显然存在鱼与熊掌的优劣取舍。
从22年前浦东新区设立首个国家级新区开始，新区就被赋予探索试验开发开放的国家使命，一段时期内，新区以其获得政策支持的力度之大，更是成为引领改革开放的前沿。现在，自贸区走上开发开放的最前沿，从上海的经验来看，其开放程度空前。
历经22年发展，国家级新区尤其是新获批的众多新区，是否还能继续引领开发开放，在面临行政体制矛盾等诸多问题时，又能如何去解决，是当前必须面对的问题。在接下来的改革开放中，国家级新区应当扮演何种角色，它该何去何从？
1. 新区数量从严控到密集批复
随着2014年多个国家级新区的密集批复，新区批复速度越来越快，间隔时间越来越短，呈现加速之势。
1992年上海浦东新区的设立，开启了国家级新区时代。
“八十年代看深圳，九十年代看浦东……”这句流传甚广的话有无数个版本，但前两句总是不变。上世纪八十年代，深圳特区成为改革开放之初引领潮流的弄潮儿，而浦东新区则成为九十年代中国改革的风向标。
不过，在浦东新区之后的十多年内，虽然很多地方大搞新区建设，但此后14年时间里再没有国家级新区获批，直到2006年国务院正式发文，滨海新区才成为第二个国家级新区。
稀缺性使得国家级新区这块金字招牌显得异常珍贵。
彼时，以国家的经济实力而言，分散建设多个国家级新区力不从心。另一方面，这与当年国家抑制开发区热和圈地运动的考虑也不无关联。
上世纪九十年代全国各地掀起开发浪潮，各种开发区纷纷涌现，以开发区、工业园、科技园、大学城等各种名义圈地的做法成为普遍现象。此后，国家开始对开发区进行清理整顿，即使到现在这项工作仍未停止。
回到国家级新区，其布局和开发仍然谨慎。从浦东新区到滨海新区，国家级新区仍是限于沿海地区。与之后的新区最大不同在于，这两个新区最终做实，成为一级政府，拥有行政管辖权。
2010年，时隔4年之后，重庆两江新区获批，新区从沿海走向中西部，而且批复进度加速。
中国社科院工业经济研究所研究员、中国区域经济学会副理事长兼秘书长陈耀告诉21世纪经济报道，浦东新区、滨海新区这样的沿海新区主要任务是开发开放，而两江新区等中西部新区则是要带动当地城镇化发展。
在滨海新区获批国家级新区前后，综合配套改革实验区成为深化改革开放的一项热门区域政策。2005年从浦东新区开始，再到滨海新区，但这项政策 并未局限于新区范围内，其实验的内容与范围也不一样，有大到山西全境，小到一个开发区，内容有的着重于能源经济，有的却侧重城乡统筹。综改区虽然在一个时 期内成为改革的重点，但最终它并未替代国家级新区。
两江新区获批后，2011年浙江舟山群岛新区获批，2012年8、9月份甘肃兰州新区、广州南沙新区两个国家级新区接连获批，接下来的一年则没有再批一个，直至今年1月份开始，众多国家级新区获批令观者应接不暇。
新区密集落地的2014年，一个重要的背景是上海自由贸易园区的试验。2013年上海自贸区开始试验，到了2014年，自贸区模式所探索的经验也将向全国推广。
无论是开放力度还是推广强度方面，自贸区都全面领先于国家级新区。在自贸区浪潮的裹挟之下，国家级新区到底面临怎样的发展态势？
2. 自贸区不能替代新区
对于地方来说，自贸区开启新一轮改革红利，而国家级新区的光环则有些褪色。尤其当新区开始“批发”时，新区政策的边际效益递减，这是否会印证一个说法，即“人人都有政策就等于没有政策”？
自贸区时代下的国家级新区是否还有价值？自贸区能否被新区取而代之？
“自贸区和新区功能不一样，发展方向也不一样，所以不能把自贸区与新区相提并论。” 国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成对21世纪经济报道记者表示，自贸区实际是对外开放的试验区，和新区不是一个层面的东西，不能互相替代。
陈耀的观点与此相同，他也认为自贸区是一种开放战略，是以开放倒逼改革的做法，而新区的主要任务是推动新型城镇化，二者定位、内涵不同。
虽然自贸区与新区都是在开发开放进行试验探索，但自贸区产生的背景则包括中国面临的国际经济贸易格局的变化。多哈回合谈判陷入僵局之后，美国主导TTP(跨太平洋战略伙伴关系协定)、TTIP(跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定)等意图打造一套平行于WTO的新机制。
自贸区产生的国内背景则是中国经济转型升级。天津自由贸易区研究院执行院长刘恩专对21世纪经济报道记者表示，推动中国改革，寻找新的动力源和增长源，只有开放，走一条厘清政府与市场关系的新路。
新区在过去一段时间内引领改革开放，而由于背景的改变，使得新区审批加速，并重点向中西部布局，这赋予了国家级新区不同的意义。换句话说，新一批新区产生的背景发生了变化，那就是中国面临的快速城镇化发展趋势。
除了背景与新区不同外，自贸区还有一定准入门槛，上海自贸区依托海港、口岸和保税区，向境内关外转变，这需要较高的开放基础和条件，沿海地区更有优势。而新区主要任务是推进城镇化，无论沿海、内地都可以推进，着重向中西部布局。
就像新区与以往的各类开发区有或多或少的联系一样，以当前获批及正在申报的自贸区来看，除了福建自贸区外，大都与国家级新区有关。上海自贸区就 诞生于浦东新区内，而申报第二批自贸区的天津自贸区目前的方案也是在滨海新区内，申报内陆自贸区的西安和重庆，虽然自贸区范围跨出了新区，但也与新区有重 要关联。
“国家级新区由于在体制机制上本来就有所创新，假如当地存在新区的话，它应该是承接自贸区的良好区位。”北京大学教授、中国区域经济研究中心主任杨开忠对21世纪经济报道表示。
当然，在地方对自贸区热情高涨的同时，对于一些条件不成熟的地方，或者需要等待自贸区逐次推进的地方，国家级新区仍具有相当的诱惑力。一旦获批为国家级新区，在土地指标方面将有更宽松的条件，还将获得省级经济社会管理权限，对于地方的招商引资能起到不小的推动作用。
3.新区功能定位争议
在自贸区的冲击下，由于二者定位、功能不同，新区仍存在生存空间，而且也是很多地方政府现实的最优选择。
不过，比起经过长期磨合的传统开发区来说，新区面临的问题不少，除了现实发展中的矛盾外，在新区的概念、定位等理论层面也存在争议与质疑。
“新区概念不是很规范，内涵也不一样。”肖金成认为，国家级新区首先应该是产业聚集区，其次应该是新城区或新城市，应该是国家、地区、城市的新经济增长极，是大城市周边的反磁力中心。杨开忠也认为，新区就是带动区域发展的城市型增长极。
长安大学城市研究所所长王圣学则表示，国家级新区的性质、规模、发展目标、管理权限，都需要搞清楚，比如新区是由省级政府管理还是地市政府进行管理，一旦处理不当容易造成省市矛盾。
在获批的11个国家级新区中，各自规划方案和目标定位都不尽相同。当然，这种状况与区域政策实行分类指导有关。国家发改委副秘书长范恒山曾表示，只有分类指导才能增强政策的针对性和有效性，才能发挥比较优势，增强区域的核心竞争力。
就专家观点而言，比较一致的是，认为新区是城市型增长极，既有传统开发区集聚产业的功能，又有城市功能，推动产城一体、产城融合发展。
肖金成表示，当前一些大城市的城市病严重，新区的一个功能就是吸引产业、人口集聚，减轻、疏解大城市中心区压力，防治城市病。而其增长极的职能 则要求开发的范围不能过大，否则不利于要素、资源高度集聚。要培育一个增长极，地方也要拿出真金白银进行投入，范围过大的话，地方投入成本太大。
不过，目前这么多国家级新区面积小的也有800多平方公里，大的有2000多平方公里。其中广州南沙新区、甘肃兰州新区、陕西西咸新区面积都在 800多平方公里，上海浦东新区、重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、贵州贵安新区、四川天府新区面积都在1000~2000平方公里之间，天津滨海新区、 青岛西海岸新区和大连金普新区面积都在2000平方公里以上。这些只是陆域面积的比较，一些沿海新区规划中还包括海域面积。
在这么大范围内进行开发，其强度甚至相当于建设一座新城市。即使在天津这样的沿海发达城市，经过近十年开发，投入不少大企业、大项目，滨海新区 的人口密度仍与天津主城区的水平相差不少。而对于中西部地区的新区来讲，要进行如此规模的城市化开发，其投入成本、建设周期以及困难程度可想而知。
而在中国经济迈入新常态，过去高速增长态势不再的情况下，新区面临最实际的问题就是招商引资难度加大，企业投资能力与意愿下降，政府债务风险增加等困难，这也是各地新获批新区面临的棘手问题。
肖金成认为，只有通过产业聚集才能带来人口聚集，不能单纯依赖房地产经济，要产城互动发展，没有产业就会产生问题，出现空城、死城现象。
4.“做实”新区发展权限
国家级新区获批之后，对于地方来说，一个颇为看重的就是省级经济社会管理权限。新区由谁来管，怎么管，成为当前行政体制突出的问题。
肖金成告诉21世纪经济报道记者，天津滨海新区也碰过到这个问题，刚开始滨海新区只管规划、开发和招商，下面还有三个行政区塘汉大(塘沽、汉沽、大港)，不属于新区而是隶属于天津市管辖，这就产生很多问题。
但通过行政体制改革，先是将塘汉大合并为滨海新区，再是撤销塘汉大工委和管委会，由滨海新区区委区政府统一领导街镇，调整行政区划，进行机构改革调整，解决了这一问题。
这除了国务院的批准之外，还需要考验地方的改革勇气和智慧。就滨海新区的行政体制改革而言，新区内部人士都认为这不是一件轻松的事情，其间废除、调整多家行政单位，涉及诸多官员和普通公务员的切身利益，直到现在行政体制改革工作还在继续深化。
对于滨海新区来说，成为一级政府之后，也就可以将新区按照一座城市来打造，在行政职务上，滨海新区区委书记、区长宗国英曾兼任天津市副市长，现在又成为天津市委常委。改变旧有行政体制之后，束缚滨海新区发展的矛盾大大减少，不过，这一经验很难复制到其他新区。
目前，除了浦东新区和滨海新区完成开发区向一级政府的转变之外，其他国家级新区还未看到这种希望。这并不妨碍一些地方开始把新区做实，赋予其城市的权限，不过在涉及跨行政区的地方，这种做法往往造成新区与行政区之间的矛盾。
这些矛盾也是传统开发区所遭遇过的，开发区轻装上阵只负责招商引资发展经济，而社会事务管理的包袱则甩给行政区，如果二者利益得不到平衡，就会造成开发区与行政区的矛盾。
这种矛盾表现最突出的就是在征地拆迁上，行政区不予配合，开发区有项目也无法落地。即使项目最终能落地，在基础设施建设和衔接上行政区不配合，比如常见的断头路等，使得项目无法真正运转。
国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成认为，新区应该把规划区、行政区、功能区一体化，就是把行政区放在新区下面，做实新区。因为在新 区这么大范围进行开发，必然会碰到行政体制问题，不解决就不能前进。行政体制不统一，各种错综复杂的矛盾就会浮现，造成行政区和功能区的分割，各搞各的。
不过陈耀认为，虽然行政管理体制问题对新区是件麻烦事，不调整的话将会面临土地开发、招商引资等方面的混乱无序状态，但不一定要走浦东新区和滨海新区那样成为一级政府的路子。
在理顺新区体制的过程中，应该如何保护行政区的正当利益，也是一个无法回避的问题。王圣学认为，应该像传统开发区和行政区之间进行利益分成那样，新区也应该与行政区进行利益共享，而非单靠行政命令来强行推进。
5.赋予新区新的目标
在自贸区引领开发开放潮流背景下，国家级新区接下来如何发展，需要正视发展中存在的诸多问题和矛盾。此外，还需要国家对新区加强管理和规范，地方进行体制改革探索，同时要准备承接自贸区外溢效应，实现新一轮发展。
肖金成建议，除了进行体制改革创新外，国家级新区还应该控制数量和范围，管理更加高效。
目前的11个国家级新区从沿海一直到中西部，一些地区国家级新区密集，已经形成激烈竞争。就成渝地区而言，两江新区与天府新区相互竞争，与相邻的陕西西咸新区也存在竞争关系。在西北，西咸新区与兰州新区的竞争也显而易见。
国家级新区之间的竞争不能说是一件坏事，但是区域内或者相邻区域的竞争，就会抵消相互间的优势，甚至会形成恶性竞争。因此，根据不同区域和市场 半径布局国家级新区，可以有效避免恶性竞争，而在有竞争关系的新区之间，根据当地情况编制有针对性的规划，进行错位发展，也是一种解决手段。
对于未来新区的数量和布局，专家们有不同看法。
北京大学教授、中国区域经济研究中心主任杨开忠对21世纪经济报道记者说，未来国家对新区的批复会逐步收紧，因为新区主要任务是完善城镇化布 局，完善区域协调发展的战略性布局。现在新区从沿海分布到内地，从国家新型城镇化发展和区域协调发展来看，新区的布局已经近于收尾阶段。
而中国社科院工业经济研究所研究员、中国区域经济学会副理事长兼秘书长陈耀则认为，在新区的分布中，中部地区还是空白。中部地区承担着重要的城镇化任务，有的地方城镇化水平还不高，新区应该是这一地区城镇化的重要抓手。因此，未来这一地区仍需要国家级新区布局。
新区的布局节奏及数量问题，实际上与其承载的任务相关。如果以城镇化为重点，那么向中部布局将成为一个重要方向。但如果以区域协调的角度来看，新区的布局方向就会不同。
肖金成认为，新区应该着重培育经济增长极，下一步应该通过新区的布局带动欠发达地区发展，而这些地区的新区需要国家力量的介入，进行大规模、高强度的投入。
新区未来如何布局，关键在于厘清新区的概念和目标，而这取决于下一阶段国家对区域发展的考虑和对区域政策的调整。在着重打造一带一路、长江经济带、京津冀等跨区域经济带、经济区的同时，如何培育经济带、经济区内的增长极，也不容忽视。
